“Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi”, bilinen adıyla “İstanbul Sözleşmesi” Cumhurbaşkanlığının 19 Mart 2021 tarih 3818 sayılı kararı ile Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshedildi.
Sözleşme, 1.maddesinde açıklanan amaçlara bakıldığında özetle hem aile içinde hem aile dışında kadına karşı her türlü şiddet ve cinsiyete dayalı ayrımcılığı önlemeyi amaçlıyor.
Ne sözleşmeyi yürürlükten kaldırıldığını iddia eden Cumhurbaşkanlığı kararı, ne de kararı imzalayan Erdoğan bu sözleşmenin neresinin kötü olduğunu, neden ve nasıl sözleşmeden çıktığımızı izah edebiliyor. Ancak Cumhurbaşkanı 26 Mart 2021 tarihinde mutat Cuma namazı sonrası basın toplantısında “Olay bu kadar basit… Gireriz, girdiğimiz gibi çıkarız” diye açıklama yaparak meseleyi bitirdiğini düşünmektedir.
Aslında meselenin düğüm noktası tam da buradadır ve çözülmemiştir. Erdoğan bu açıklaması ile kendi elini düğümlemiştir. Erdoğan doğru söylüyor. Gireriz ve girdiğimiz gibi çıkarız. Sorun da burada. Girdik, ama girdiğimiz gibi çıkmadık. Nasıl?
Anayasanın 90. maddesi bir uluslararası sözleşmenin nasıl onaylanacağını (Erdoğan’ın deyimiyle ‘nasıl girileceğini’) düzenlemiştir. Buna göre “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır. Anayasanın 104.maddesinin 11.fıkrası ise milletlerarası sözleşmeleri onay yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. Anayasanın 90. maddesi bazı milletlerarası anlaşmaların Meclisin çıkaracağı bir kanun olmadan da onaylanabileceğini söylemişse de, İstanbul Sözleşmesinin o tür sözleşmelerden olmadığı tartışma dışıdır. Bu nedenle İstanbul Sözleşmesi söz konusu olduğunda Cumhurbaşkanının kullanabileceği yetkilerin TBMM kararına bağlı olduğu da tartışma dışıdır. Öte yandan bir milletlerarası sözleşmenin TBMM önüne gelmeden önce neler yapılacağı 9 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde[1] düzenlenmiştir. Kararnamenin 5.maddesi uyarınca bu işlemler Dışişleri Bakanlığı tarafından yürütülür. Nitekim daha önceki sistemde yürürlükte bulunan 244 Sayılı Kanun[2] da bu yetkiyi Dışişleri Bakanlığına vermişti.
Şu halde bir milletlerarası sözleşmenin onaylanması için Anayasaya ve mevzuatımıza göre üç aşama vardır:
- Dışişleri Bakanlığının hazırlık görüşmelerini yapıp anlaşmayı imzalaması ve anlaşmanın TBMM’ne sunulması,
- TBMM’nin bir “onaylamayı uygun bulma kanunu” çıkarması,
- Bu kanuna dayanarak yürütme organının (Cumhurbaşkanının) sözleşmeyi onaylaması (nihai olarak imzalaması)
Anlaşılacağı üzere burada iki ayrı yetki söz konusudur. Birincisi “onaylamayı uygun bulma” yetkisi, ikincisi “onaylama yetkisi” dir. İkinci yetki birinciye bağlıdır. Dolayısıyla uygun bulma kanunu olmadan onaylama mümkün değildir. Başka bir deyişle Cumhurbaşkanının yetkisi TBMM’nin yetkisine bağlıdır.
Şimdi bu açıklamalar ışığında İstanbul Sözleşmesinin izlediği sürece bakalım:
- 11 Mayıs 2011: Dışişleri Bakanlığı sözleşmeyi imzaladı.
- 24 Kasım 2011: TBMM 6251 sayılı kanunla sözleşmenin onaylanmasını uygun buldu.
- 10 Şubat 2012: Bakanlar Kurulu sözleşmeyi onayladı.
Burada 2017 anayasa değişikliğinden önceki sistemde bakanlar kuruluna verilmiş olan yetkinin şimdiki sistemde Cumhurbaşkanına verilmiş olması dışında bir değişiklik yoktur.
Gerçekten de bu sistem uyarınca bir milletlerarası sözleşmeye “gireriz, girdiğimiz gibi çıkarız.” Burada sorun şudur: İstanbul Sözleşmesine “girdiğimiz gibi çıkmadık!” Bir kanunla girdik, bir kararla ile çıktık. TBMM girmek için bir “kanun” çıkardı, Cumhurbaşkanı çıkmak için bir “karar” çıkardı. Sorun burada.
Öncelikle Anayasanın 104.maddesinde Cumhurbaşkanına tanınan onaylama yetkisi, 90.madde düzenlemesine göre TBMM’nin çıkaracağı “onaylamayı uygun bulma kanununa” dayalı olarak kullanılabilecek bir yetkidir. Yetkide ve usulde paralellik ilkesi gereği, kanuna dayanarak yapılan bir işlem aynı şekilde yine bir başka kanunla ortadan kaldırılabilir. Bu nedenle sözleşmeden çıkılabilmesi için TBMM’nin anlaşmadan ayrılma konusunda bir kanun çıkarması zorunludur.
İşlemin doğru olduğunu iddia edenler 9 Sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 3.maddesine dayanmaktadır.[3] Hatta aynı hükmün eski sistemde 244 Sayılı Kanunun 3.maddesinde de yer aldığını,[4] tek farkın eskiden Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin şimdi Cumhurbaşkanına verilmesi olduğunu ileri sürmektedirler. Bu iki düzenlemenin paralel düzenlemeler olduğu, yeni sistemde Bakanlar Kurulu kaldırıldığı için onun yerine Cumhurbaşkanına göre düzenleme yapıldığı doğrudur. Ancak her iki düzenlemede de yürütme organına TBMM’den bağımsız bir yetki verilmesi söz konusu değildir. “Bakanlar Kurulu kararnamesi” veya “Cumhurbaşkanı kararı” yapılacak işlemin türünü ifade eder. Nitekim TBMM’nin kanun çıkarma şartına bağlı olan “onaylama” işleminin de bu fıkrada sayılmış olması maddenin tamamen işlemin türünü göstermeye dönük olduğunun kanıtıdır. Aksi düşünce “onaylama” için de bir yasaya ihtiyaç olmadığı sonucuna götürür ki, o zaman 2.maddedeki hükümle de çelişen bir durum ortaya çıkar.[5] 244 Sayılı Kanunda “Bakanlar Kurulu karar verir” demek yerine “Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur” denmiş olması; 9 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde de “Cumhurbaşkanı karar verir” yerine “Cumhurbaşkanı kararı ile olur” denmesi burada yetkiye değil, işlemin türüne vurgu yapıldığını açıkça göstermektedir. Yani TBMM bir kanunla İstanbul Sözleşmesinden çıkmaya karar verirse bu işlemin bir “Cumhurbaşkanı kararı” ile yerine getirileceğini ifade eder.
9 Sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin yukarıda açıkladığımız şekilde yorumlanması Anayasanın 104.maddesinin de gereğidir. Şöyle ki;
- Cumhurbaşkanı, ancak yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kararnameleri, kanunla kabul edilen bir sözleşmeyi kaldırma yetkisi verecek şekilde yorumlamak, doğrudan yasama yetkisi alanına müdahale etmek olur.
- Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri, siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi bu alanlara ilişkin sözleşmelerin Cumhurbaşkanı tarafından fesih edilebilme yetkisi veremez.
- Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. 90.madde (saydığı istisnalar dışında) milletlerarası andlaşmaların kabulünü münhasıran kanun çıkarma şartına bağlamıştır. Yetki ve usulde paralellik ilkesi gereği sözleşmeden çıkmak için de aynı şart geçerlidir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin bir hükmü, Anayasanın kanun şartına bağladığı bir hususu değiştirecek şekilde yorumlanamaz.
- Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. Bir milletlerarası andlaşmanın onaylanmasının uygun bulunması için TBMM kanun çıkardığı andan itibaren o alanda artık yürürlükte bir kanun var demektir. Anayasanın yukarıdaki hükümleri gereği artık o kanunu hükümden düşürecek, etkisiz kılacak bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesinden bahsedilemez.
Esasen TBMM Başkanının Montrö sözleşmesinden de aynı şekilde çıkılabileceğini ifade etmesinin ilk anda yarattığı huzursuzluk ve şaşkınlık uygulamanın, bırakalım hukukiliği, makulden bile ne kadar uzak olduğunu açık bir şekilde ortaya koymuştur. Arkasından aynı düşünce tarzının Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinden, hatta Lozan Andlaşmasından da bu şekilde çekilmenin mümkün olabileceği sonucuna götürmesi çarpıklığın boyutunu daha çarpıcı biçimde ortaya koymuştur.
Sorun mevzuatta değil zihniyettedir. Ne parlamenter sistem döneminde ne de bu dönemde (Anayasanın saydığı istisnalar dışında) TBMM kararı olmadan bir milletlerarası sözleşmeden çıkmak mümkün değildir. 244 sayılı yasa da 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesi de böyle bir yetki vermemiştir. Ancak bu olay uydurma adı “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” olan bu “tek adam rejimini” yaratan sorunlu zihniyetin nasıl çalıştığını en çarpıcı biçimde ortaya koymuştur. Bu sorunlu zihniyet bütün yetkileri tek bir kişinin elinde toplamak için kurgulanmıştır. Önce neredeyse bütün yetkileri bir kişiye teslim edecek değişikliklerle anayasal düzende derin tahribat yaratmış, sonra bunula da yetinmeyip, o gün gözden kaçan veya açıkça istemeye çekindikleri yetkileri anayasa ihlalleriyle elde etme yolunda yeni bir saldırıya geçmiştir. En ironik olanı da, başkanı olduğu meclisin yetkilerini korumakla yükümlü olan TBMM Başkanının bu işin kılavuz kaptanlığına soyunmuş olmasıdır.
Kaynakça
[1] “Milletlerarası Andlaşmaların Onaylanmasına İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi.” Resmî Gazete Tarihi ve Sayısı : 15/7/2018 – 30479
[2] “Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun.” Resmi Gazete Tarihi ve Sayısı: 31/5/1963 – 11425
[3] Madde 3/I: “Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Cumhurbaşkanı kararı ile olur.”
[4] Madde 3/I: “Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunlara katılma, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur”
[5] 2.madde Anayasanın 90.maddesine uygun şekilde, onaylamanın uygun bulma kanunu çıkarılması şartına bağlı olduğunu düzenler.
Kaynak: Siyasal Paradigmalar
- - - - - - -
- - - -
- - - - - - -
- - - - - - -
- - - - - - -
